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杨成长:推进要素配置市场化是继续深化改革的关键一步

2020-04-27
(来源:第一财经)
“十三五”规划期间,我国将改革重点放在政府“放管服”改革、全面优化营商环境、努力降低市场主体发展的制度性成本上,取得了突出成就。“十四五”期间,我们除了要继续推进政府职能改革和建立世界一流的营商环境外,更需要把重心放在生产要素市场改革上。

要素配置市场化程度是衡量一个国家市场化程度的重要标准。《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(下称《意见》)的出台,充分体现了政府和市场改革并重,完善要素市场化配置机制是改革深化重要方向的基本指导思想。比起最终产品和服务市场,要素配置的市场化改革需要一系列指导思想和观念上的重大突破。如劳动力作为要素由市场来决定价格和坚持按劳分配原则相结合的问题,土地作为国家和集体所有的要素资源如何市场化配置问题,技术和数据等现代型、智能型、动产型要素跟传统要素的差别问题,人的要素和物的要素的关系问题等。因此,要素配置市场化改革的深入是我国经济体制改革指导思想进一步开放的重要标志。

《意见》出台也是防控疫情、恢复经济增长的政策需要。防控疫情,恢复经济增长,固然需要采取积极财政政策和稳健灵活货币政策,以及必要的短期应对措施,但是从长期来看,加大改革创新,培育经济增长新动力仍然是关键。《意见》出台进一步规范行政机构在要素配置中的管理职能,明确市场在要素配置和定价中的决定性作用,确保各类所有制企业平等获取要素权益,突出现代要素、动产要素和科创要素的主导作用,为全面深化改革、优化市场竞争环境、激发市场活力打下制度性基础。

五大要素市场的重大突破

《意见》在土地、劳动力、资本、技术和数据这五大要素的市场化配置体制机制上都有重大突破。一些重要指导思想和改革方向的突破,对激发市场活力和市场需求将产生立竿见影的推动作用。

第一,建立健全城乡统一的建设用地市场,推动土地红利在小城镇和农村继续发酵。

土地要素是城市经济发展的重要发动机。中国政府能够在过去四十多年改革开放中,把城市发展、基础设施、房地产和工业投资需求激发起来,靠的就是土地制度。过去土地制度红利主要在一二线城市,近年来扩展到了三四线城市。但是除了这六七百个城市外,我国还有3000多个县级单位,县以下还有2万多个乡镇。过去的土地制度中有关非农村建设用地必须使用国有土地的规定,使得土地红利很难往基层延伸。十八届三中全会确立的“建立城乡统一的建设用地市场”改革方向,以及2019年8月《土地管理法》的修改为集体土地入市扫清了法律障碍。

《意见》进一步强调“建立健全城乡统一的建设用地市场,制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见,建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度”,为土地要素打破城乡壁垒、合理流动铺平道路。统一的市场,要求国有土地和集体土地能在一个市场上交易,能按照一个标准定价,能产生增值收益,这对降低企业用地成本、推进小城镇建设、增强农村集体经济组织实力、增加农民财产收入和释放消费潜力,都将有非常重要的推动作用。

深化产业用地市场化配置改革,将促进产业区域布局加速调整,推动各级各类工业园区加速整合。过去各级政府的指导思想是最大限度保证工业用地,总体上呈现几个特点:

一是工业用地在整个建设用地中占比过高,不少宜居宜人的好地方都用来建设工业园区。

二是各级各地政府招商引资,搞工业园区,有国家级、省级、市级、县级,曾经街道还搞招商引资。工业园区高度分散,工业产业布局区域雷同。

三是工业用地价格过低,虽然后来出台了工业用地最低价制度,但政府往往通过税收返还、财政奖励、承担基础设施等多种途径变相降低地价。很多园区招商引资最具吸引力的就是土地价格。

四是工业用地过于分散,用地浪费,单位土地创造增加值过低,用地效率不高。

文件提出“调整完善产业用地政策,创新使用方式,推动不同产业用地类型合理转换,探索增加混合产业用地供给”,就为工业用地向商业、混合等用地类型转换提供了土地用途“转型升级”通道,促进土地资源在产业间的合理配置,提高土地利用效率。

盘活存量建设用地,促进中心城市大幅度提高建设用地使用效率,提高土地使用集约化程度。目前全国2017年以前“批而未供”土地1450万亩,大概相当于全国2~3年的新增建设用地指标数,存量盘活还有很大潜力。

盘活挖潜在特大城市更为重要,中央批准的北京、上海城市规划均要求规划建设用地总规模负增长,其中北京城乡建设用地规模2020年要减少到2860平方公里左右,2035年减少到2760平方公里左右;上海2030年要控制在3200平方公里以内。

过去对地方政府来说,很多情况下盘活存量土地比新增建设用地更费劲。文件提出“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地,研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度”,就从制度上找到了解决问题的突破口。

探索补充耕地指标跨区域交易,对调动地方政府基础设施投资热情发挥重要作用。耕地占补平衡是指为守住18亿亩耕地红线,占用耕地需要“占一补一”,后又完善为“补充数量、质量相当”的补充耕地制度。如国家修一条高速公路,需要占用沿途很多耕地,因为规划是按行政区域编制的,建设用地总规模、耕地保有量等约束性指标也是按行政区划下达的,因此补充耕地一般要求当地政府负责补充,实现占补平衡。

但很多地区耕地后备资源十分紧张,无法补充出足够的耕地。很多地方只能在县、市、省等更大范围内补充,也因此自发产生了区域性的占补平衡指标市场,但最多不能跨省(南水北调工程经国务院批准除外)。因此,线性工程的沿途地方政府压力很大,有的甚至占了耕地却不留出口,造成新的不公,沿途对线性工程的热情就下降了,甚至出现补充耕地造假。

另一方面,耕地后备资源宽松的区域往往经济欠发达,能用补充耕地指标换来发展资金,对于双方的比较优势而言,是非常合理的资源互补。因此,现在文件提出“探索建立全国性补充耕地指标跨区域交易机制”,既为这些确实难以补充足量耕地的地区提供了解决办法,又为部分欠发达地区提供了建设资金,“疏”胜于“堵”,为扩大基础设施投资更快落地创造了条件。

第二,实行常住人口居住地落户,加速常住人口市民化,激发公共服务市场需求。

我国的城镇化率有两个统计口径,一个是户籍人口城镇化率,2019年只有44.38%;另一个是常住人口城镇化率,为60.6%。两个口径相差16.22%,用14亿人的基数估算就是约2.3亿人的户口不在常住地,存在大量“人户分离”问题,所以我国每年有数以亿计的春运大军,人口大规模流动也是这次抗击疫情的最大难题。

文件提出“试行以经常居住地登记户口制度”,即常住人口可以在居住地落户,可以大幅度提高市民化率。虽然目前主要放开二三四五线城市的户籍限制,对超大城市还是实行户籍限制,但在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认,有利于推动城市群户籍制度一体化。

常住人口居住地落户,需要解决建设用地规模、社保和配套公共服务的三大配套问题。

一是建设用地规模问题。2016年以来,我国已开始构建“人地”挂钩机制。2016年10月原国土资源部等五部委发布的《关于建设城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》提出,到2018年基本建立、到2020年全面建立科学合理的“人地挂钩”机制政策体系,形成有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度,为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。

二是社会保障问题。现行城镇职工社会保障与农村居民社会保障还存在很大差别。农村人口落户变为城市人口,相应的社会保障也需要配套发生改变,“五险一金”能否完全满足需求,养老金如何分配?这是个循序渐进的过程。

三是公共服务配套问题。近年来,我国已经在推进城镇基本公共服务覆盖常住人口方面取得一些进展,但与市民待遇还是存在较大区别。大量常住人口转化为户籍人口后,政府提供平等的教育、医疗、文化、体育、就业以及城市公共设施、交通运输需要与户籍人口大幅度增加相配套。

正因为存在着这三个方面的配套需求,因此这一政策落地将持续释放对城市基础设施、公共服务和社会保障等领域的巨大潜在需求。

第三,完善资本作为要素的市场化配置机制,要求我们树立大资本市场发展观。

首先需要界定资本要素的范围。文件中所指的资本,是金融市场意义上的资本,或者叫证券化资本,是把股权资本、债权问题甚至信用问题放到一起了。中国企业资本证券化率并不高,只有3000多家上市公司,但规模以上的企业已近30万家,能上市的占比很小。证券化的资本市场只能解决少部分企业的资本流动和配置问题。因此,从资本要素角度看,我们必须要树立大资本市场观,拓展多层次资本市场内涵,建立广覆盖、多层次、统一平台的资本要素交易市场。

每个企业都有资本,都需要能流通、定价和交易的市场,无论大小、业绩和所有制不同,都不能剥夺企业交易资本的权益。不能在场内场外、证券化非证券化、大企业小企业和不同所有制企业之间设立楚河汉界,建立统一的资本要素交易市场,形成统一的资本定价和交易方式,加强统一管理和监管,才是我国资本要素市场的发展正道。

第四,把界定技术要素产权,作为推动产学研结合和繁荣技术交易市场的突破口。

产权激励是对人力资本的首要激励。但我国科技创新领域产学研结合的核心问题,恰恰就是科研成果的归属问题。科研单位、科研机构大部分是国有事业单位、科研院所、高校,主要靠财政供养和投入。这些事业单位在职人员发明创造成果产权归属就很难界定,过去总体上管得比较僵化,个人是否有知识产权、有多少权益、属于什么性质,一直讨论不清楚。

如果科研院所是私立的,大家都是市场主体,那就不存在问题,很容易确权。现在国内很多企业尤其是民营企业跟大学合作,跟科研院所开展产学研合作,最大问题也是出在产权上,合作中的科研成果,科研院所和高校是否有产权?享有什么性质权利?权利是属于个人、项目组、院系还是学校?成果产权的模糊造成企业跟科研院所很难长期稳定合作。

明确职务发明和职务技术产权问题,文件给出了解决问题的方向,将进一步激发科研人员的积极性,促进产学研按照科技要素市场化定价规则,形成规范的合作关系。

第五,把数据作为独立生产要素的理念全球领先,为我国数字经济超前发展奠定市场基础。

这次文件最大的突破,就是第一次把数据作为要素单列出来。过去一般把数据归在知识产权大概念范围内。数据单独分离出来,在全世界都属领先理念。

数据要素在现代生产中,特别是在现代服务业中起到关键作用。以这次疫情防控为例,疫情防控中的实践应用,让数据成为越来越重要的独立生产要素。这次文件重点解决目前数据流动中的具体问题,包括如何打通政府数据和民间数据的互通渠道,如何形成数据交易市场,如何保护数据安全等。

着力解决要素市场确权和交易问题

提高要素市场定价能力,完善要素市场化配置机制,关键要建立和完善要素市场体系。要素市场体系是由要素确权制度、要素交易单元、要素定价机制、要素交易市场、要素市场监管体制以及要素市场的创新和开放等环节组成。因此,完善要素市场化配置就需要从不同要素市场这些基本环节入手。

我国五大类要素市场体制机制发育层次和完善程度存在很大差别。同一要素市场又被分割成不同层次和区域,形成不同的价格形成机制。要素在全国统一大市场中自由流动还存在诸多障碍。有些要素市场逐步金融化,甚至过度金融化。很多要素市场金融化和资本化才刚刚开始。

总体来说,完善要素市场化配置机制,需要从要素确权、交易单位、定价机制、交易市场以及市场监管等基本问题入手,尤其要着力解决我们要素市场在确权和交易这两大环节上的障碍。

要素确权是我国要素市场发展中的薄弱环节。一些要素市场尚未有效发展起来,关键在于要素确权存在难度。

以土地要素为例,制约我国土地要素市场化发展的一个最突出的问题就是确权问题。我国农村土地制度之所以搞得那么复杂,是因为实行集体土地所有制,但这个集体所有者到底是谁,随着大规模城镇化和农村大量自然村的消失,就存在难以界定的问题。为了更好推动农村土地要素市场的发展,后来我们虚化了集体土地的所有权,并在此基础上发展出了土地的使用权及其他物权,但由于基础的所有权不清晰,奠定在所有权基础上的其他各种权利自然就根底不牢。

除此之外,技术、数据等动产要素市场也存在突出的要素确权问题。数据要素的使用与个体的隐私以及整个社会稳定发展高度相关,如何确定数据资源的所有权以及在何种情况下可以合理使用数据要素等都还需要相对清晰的界定和指引。

动产要素如何形成市场认可的交易单位是形成现代要素市场的难点。要素能否正常交易,要素交易充分程度,决定着要素定价机制的完备程度。交易的关键是通过一定的金融手段和方式,确立要素标准交易单元。与传统的土地、资本及劳动力要素不同,技术及数据等现代要素目前还缺乏统一的交易单位。如土地是按平方,劳动力是按人头和月薪,资本加速证券化,这三大要素市场的交易单元问题基本解决了。但是对技术和数据的交易单位如何确定则缺乏有效的界定,数据是按TB等存储单位计算还是从有效数据使用率角度来衡量都还有待研究。

要素定价机制是否完备是实现要素市场化配置的关键。要素配置跟着价格走,价格跟着供求走,反映着各地区各行业对各种要素的需求程度。价格是要素市场化配置的基本信号。当前我国各类要素市场的定价都还面临一些问题或挑战。

现实中很多要素市场都是不完备的,很多要素价格都是我们主观评估出来的,客观、直接的要素定价并不多。对技术、数据等现代要素的定价难度更大。与传统要素及不动产要素不同,以技术、数据为代表的现代要素其前期研究投入大,对信息基础设施的建设要求高,要素价值的变现存在突变性和不连续等特点,难以用传统的定价方式进行参考定价。

对很多高端要素市场,我们甚至还缺乏定价权。以劳动力要素为例,对金融和信息类高端人才的定价往往参考了西方发达国家的水准,全球大型猎头公司发挥重要作用。科创类企业的技术创新能力的定价和估值,往往要参考硅谷类项目等。因此,提高重要要素市场的全球定价权,也是推动要素市场化配置的重要任务。

交易市场和交易方式是要素市场化配置的基本载体。市场化定价和市场化交易是要素市场建设的两个重要环节。目前我国土地、资本及劳动力要素都构建了相应的交易市场体系,但技术、数据要素还缺乏相对有效的交易市场。

近年来我国构建了各类技术交易所、知识产权或技术产权交易所近百家,数量层出不穷,但在促进技术要素定价以及技术要素交易上的作用却微乎其微,大多数的技术交易所都是有挂牌、无交易,不同技术交易所之间缺乏共享机制。针对技术、数据等现代要素,怎样的交易市场体系是有效的?是大而全的场内交易市场体系还是更灵活的场外市场体系?

另外,在交易机制上,采取哪种交易机制更适合技术及数据等现代要素特征?目前我国对土地要素有拍卖机制、对证券化资本有电子化连续竞价交易机制及场外交易机制、对劳动力是协议交易机制,对技术和数据要素,其适用哪种交易?抑或是多种交易机制的混合?这些问题都还需要进一步的研究和论证。

统一监管是要素市场发展的基本保障。监管体制不统一往往是造成交易要素交易市场割裂的重要根源。如对资本要素市场,就存在证券化的资本要素市场由证券监管部门监管,非证券化的资本交易由各级地方政府管理的分割。土地市场基本上属于以各城市为主体的分割市场。至于如何建立技术和数据等要素交易的统一监管主体,仍然在探索当中。

总之,要实现要素市场化配置,我们还有很多问题要解决,改革发展的任务还很重。《意见》让我国要素市场化改革迈出了关键一步,接下来我们在要素市场化建设中需要有效区分物的要素和人的要素、不动产要素和动产要素、传统要素和现代要素,根据要素特点和要素之间的关联关系,有序全面推进要素配置市场化的各项改革。

(作者系申万宏源首席经济学家)

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