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重磅!我省出台十条措施加快推进农村承包土地经营权流转

2019-09-06
(来源:南方+)
      “健全土地流转规范管理制度,发展多种形式农业适度规模经营。”今年的中央一号文件在深化农村土地制度改革方面,就土地流转提出了明确要求。
      乡村振兴,产业兴旺是重点,要实现产业兴旺,发展农业规模经营是必经之路,发展农业规模经营就必须紧紧抓住土地流转这个“牛鼻子”。
      为认真贯彻落实中央关于保持土地承包关系稳定并长久不变的决策部署,巩固完善农村基本经营制度,引导土地经营权有序流转,加快破解农村承包地细碎化问题,加快发展农业适度规模经营,推动乡村全面振兴。近日,我省正式出台《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》(下称《土地流转意见》),该意见结合我省实际,提出加大财政奖补力度、深化土地股份合作制改革以及全域推进土地综合整治等十项具体措施,强化指导性、可操作性。
                                                                          意见出台正当其时
      承包土地经营权流转是指拥有土地承包经营权的农户依法将土地经营权流转给其他农户或经营主体使用的行为,即稳定承包权,放活经营权。承包农户可以依法通过转让、互换出租(转包)、入股或其他方式流转承包土地经营权鼓励农民将承包地向专业大户、家庭农场、合作社等流转发展农业规模经营。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利,在经承包农户或其委托代理人书面同意并向农村集体经济组织书面备案的前提下,还可将其依法转入的土地经营权进行再流转或依法依规设定抵押。
      当前,我省农村承包地经营权流转工作稳步有序推进,截至2018年底,全省承包地流转面积1341.23万亩,占全省承包地面积3520.88万亩的38.1%。
      从流转面积的分布情况来看,流转集中在珠三角,其中珠三角的东莞、中山、珠海承包地流转率均在90%以上。
      具体而言,珠三角承包地流转面积512.8万亩,占流转总面积38.2%;粤东地区承包地流转面积195.2万亩,占流转总面积14.6%;粤西地区承包地流转面积317.0万亩,占流转面总积23.6%;粤北山区承包地流转面积316.2万亩,占流转总面积23.6%。
      此外,我省农村承包土地经营权流,出租(转包)是主要流转方式;流转用途主要在粮食、水果和水产养殖;流转期限10年内的超过六成;流转主要流向一般农户。数据显示,流向一般农户699.1万亩,占52.1%;流向农民合作社204.9万亩,占15.3%;流向家庭农场102.5万亩,占7.6%;流向农业企业227.8万亩,占17.0%。
      与此同时,我省的农村承包土地经营权流转工作也存在一些问题,如山区县承包地地力和耕种条件差;部分地区撂荒承包地现象较为普遍;带动流转的经营主体培育不够充分;基层农经队伍严重不足;缺乏流转财政奖补激励机制;流转行为有待进一步规范等。
       而发展适度规模经营,推动乡村全面振兴迫在眉睫。因此,《土地流转意见》此时出台正当其时。
十项举措引导土地经营权有序流转
       该意见提出十项具体政策举措来引导土地经营权有序流转,包括加大各级财政奖补力度;全面深化土地股份合作制改革;全域推进土地综合整治;加强试点示范;优先安排土地流转程度高的地区实施涉农项目;健全流转管理服务体系;支持新型经营主体承接流转土地;鼓励开展土地统筹经营与托管服务;做好风险防范;强化责任落实。
       在加大各级财政奖补力度,全面推动土地规范有序流转方面,《土地流转意见》明确让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者,同时,支持各地探索创新土地流转模式,引入竞争性机制,根据土地连片流转情况,通过以奖代补对县(市、区)予以奖励或补助。
       事实上,对土地流转进行奖补,在我省已有探索,如湛江市徐闻县大胆探索土地经营权流转改革,出台奖补政策,对于盘活土地资源、引导土地流转、促进农民增收具有重要作用,该县还制定出台《关于鼓励农村土地经营权有序流转实施财政奖补激励政策的方案》,当地广大农户特别是农业龙头企业纷纷表示拥护、支持这项工作。
       此外,《土地流转意见》还提出加强以土地为中心的联合与合作,全面深化土地股份合作制改革。2019年,制定全省开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点实施方案。在全省未实行土地股份合作制地区加大改革探索力度,每个县(市、区)选取一批具备条件的公司和农民合作社,开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点。2020年,每个县(市、区)选取1-2个乡镇推进试点,力争在土地股份合作社组织机构和财务制度方面取得重要进展,逐步探索积累经验。2021年在有条件的县(市、区),充分尊重农民意愿,全面推进土地股份合作制改革。
       “农村股份合作制改革是我省具有引领性的一项改革,它可以让农户有效参与土地适度规模经营,分享产业链增值收益,让农民有更多获得感。”省农业农村厅相关负责人表示,我省珠三角地区在推进农村股份合作制改革方面进行了大量卓有成效的探索,创造了不少鲜活经验,如早在1985年,宝安县沙井镇万丰村、横岗镇等地,就尝试进行了农村股份合作制;1993年,南海等地探索了土地股份合作制;此后,珠三角等地在较大范围内,推行了不同形式的农村股份合作制改革……
       在创新体制机制,全域推进土地综合整治方面。《土地流转意见》指出,在有条件的镇、村,结合高标准农田建设等,引导承包农户自愿通过本集体经济组织内互换并地,实现承包地相对集中连片,推动解决农村土地碎片化问题。
       清远市佛冈县就在推动解决农村土地碎片化问题上探索出一条合适的路子,该县水头镇西田村独王山村以农村综合改革为契机,创新土地经营机制,建立了统一整合、统一产业、统一技术、统一销售、分户经营的“四统一分”发展模式,探索了统分结合的双层经营新机制,走出了一条特色农业规模化经营之路,壮大农村集体经济,带动了全村农民增收致富。
                                                       加快发展多种形式的农业适度规模经营
       《土地流转意见》的出台,为引导土地经营权有序流转,加快破解农村承包地细碎化问题,加快发展农业适度规模经营,推动乡村全面振兴注入了一支“强心剂”。
      为了更好引导土地经营权有序流转,加快发展农业适度规模经营,推动乡村全面振兴。省农业农村厅相关负责人表示,下一步,将深入推进农村土地制度改革,加快放活农村土地经营权,促进土地使用适度集中,大力发展富民兴村产业,夯实实施乡村振兴战略的基础,鼓励先行先试,因地制宜、循序渐进推动农村承包土地经营权有序流转,加快发展多种形式的农业适度规模经营。
      ——加强试点示范。加强涉农资金统筹整合,统筹安排涉农财政资金,用于支持开展土地经营权流转、土地经营权入股发展农业产业化经营等试点示范通过以奖代补方式,对连片流转承包地的农户、服务推动土地连片流转成效明显的村集体、连片承接农户流转承包地达到一定规模的农业经营主体或土地股份合作社予以奖励。
      ——加快集体产权流转管理服务平台建设。加强现有农村土地流转管理等平台资源整合,全面盘活利用农村产权流转管理服务平台资源,加快服务平台扩容提质,提升建设和服务水平。
      ——扶持农业经营主体发展壮大。加快构建框架完整、措施精准、机制有效的政策扶持体系,深入实施新型农业经营主体高质量发展行动,突出抓好农民合作社和家庭农场发展。不断完善新型经营主体、现代农业产业园、专业镇村与普通农户的利益联结机制,促进小农户与现代农业发展有机衔接。
      ——加大承包地整合力度。统筹整合财政资金引导社会资本参与,加快推进承包土地整合整治,在有条件的镇、村,结合高标准农田建设等,引导承包农户自愿通过集体经济组织内互换并地,促进土地小块并大块,实现承包地相对集中连片,推动解决农村土地碎片化问题。
      ——推动承包地流转规范化制度化。督促指导各地不断健全完善有关规章制度,建立健全工商资本租赁农地风险防范机制和租赁农地风险保障金制度,全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度,加强事中事后监督管理,推动承包地流转规范化、制度化。
                                                         加强风险防范切实维护土地流转秩序
      放活土地经营权,推动土地经营权有序流转,政策性强,稍有不慎就可能引发矛盾纠纷。为此,《土地流转意见》特别强调加强风险防范切实维护土地流转秩序。
      ——坚持依法自愿有偿。不得搞强迫命令,不能剥夺和非法限制农民承包土地权利,严格把握好土地经营权流转和集中的度,防止土地过度集中到少数人手中。
       ——全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度。建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。加强对流转合同履约情况的跟踪监管和对流转土地用途的跟踪监控,切实保护基本农田,有效遏制农地“非农化”。
      ——加强纠纷调处。加快健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调解仲裁体系,依法妥善化解各类涉地经营矛盾纠纷,维护土地流转各权利主体的合法权益。
      ——建立整村流转农户承包地风险防范机制。不能为了追求土地经营规模而强制农民整村流转土地。整村流转农户承包地要通过农村产权流转管理服务平台规范交易,与承包农户签订流转合同,进行合同鉴证。整村流转农户承包地各个环节要及时公示公开,鼓励引入第三方,对整村流转承包地进行风险评估。各级农业农村部门要对工商企业整村及跨村大面积流转承包地把关。
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                                                         广东省人民政府办公厅关于加快推进
                                                             农村承包土地经营权流转的意见
                                                                       粤府办〔2019〕16号

各地级以上市人民政府,各县(市、区)人民政府,省政府各部门、各直属机构:
  为深入实施乡村振兴战略,不断巩固完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,解决我省农村承包地细碎化问题,发展多种形式的农业适度规模经营,支持现代农业、特色农业发展,促进农民增收,推动乡村全面振兴,经省人民政府同意,现就加快推进农村承包土地经营权流转提出以下意见。
  一、加大各级财政奖补力度,全面推动土地规范有序流转。健全落实激励机制,鼓励先行先试,加快构建政府鼓励、财政奖补,企业参与、社会投入,农民主体、依法有偿的土地流转新机制,多形式、多元化、上下联动、合力推进农村承包土地经营权流转,让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。各市根据省下达的任务清单,制定奖补方案,落实政策举措,统筹安排涉农财政资金,引导带动企业参与和社会投入。支持各地探索创新土地流转模式,引入竞争性机制,根据土地连片流转情况,通过以奖代补对县(市、区)予以奖励或补助。县以连片流转、适度规模、集约经营为导向,制定具体实施细则,明确奖补标准、范围、对象和条件,在用好上级奖补资金的基础上,安排一定的县级财政资金,对土地流转成效突出的镇村、连片规模流转的承包农户及经营主体等进行奖励。在县的指导支持下,镇加强土地流转、引资合作等服务,大力支持涉农企业参与流转土地,引导土地流转双方依托农村产权流转管理服务平台进行交易,并签订《广东省农村承包土地经营权流转合同》;核实上报流转情况,做好上级奖补资金拨付、使用、监管等工作,有条件的乡镇可予以配套奖励。村委会积极宣传发动,引导农民流转土地,发展家庭农场、农民合作社,积极争取各级财政资金支持,协助做好流转奖补信息核实、奖补资金使用及流转土地用途监控等。
  根据《广东省人民政府关于印发广东省省级财政专项资金管理办法(试行)的通知》(粤府〔2018〕120号)有关规定,省农业农村厅会同相关部门采取“大专项+任务清单”管理模式,每年制订下达规范引导土地流转任务清单,统筹安排一定财政资金,结合各地土地流转情况,对成效突出的地区进行奖励。
  二、加强以土地为中心的联合与合作,全面深化土地股份合作制改革。创新土地股份合作的实现形式,农户可依法直接以承包土地经营权对公司和农民合作社出资,也可出资设立农民合作社或土地股份合作组织,或通过农民合作社以土地经营权出资设立公司。2019年,制定全省开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点实施方案。在全省未实行土地股份合作制地区加大改革探索力度,每个县(市、区)选取一批具备条件的公司和农民合作社,开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点;2020年,每个县(市、区)选取1-2个乡镇推进试点,力争在土地股份合作社组织机构和财务制度方面取得重要进展,逐步探索积累经验;2021年在有条件的县(市、区),以充分尊重农民意愿为前提,全面推进土地股份合作制改革。
  珠三角核心区已由村集体统一实行土地股份合作经营的,应着力健全制度、防控风险,不断深化和完善,让农民有更多获得感。历史遗留“两田制”(口粮田、责任田)中的“责任田”,可根据农民意愿,将土地经营权折股分给本集体经济组织成员后,再实行股份合作经营,所得收益按股分配。
  三、创新体制机制,全域推进土地综合整治。支持市、县统筹整合财政资金,引导社会资本参与,大力推进全域土地综合整治,大规模开展高标准农田建设,深入实施耕地质量保护与提升行动,着力提升耕地综合生产能力。继续推进水田垦造工作,优化水田指标交易制度。在有条件的镇、村,结合高标准农田建设等,引导承包农户自愿通过本集体经济组织内互换并地,实现承包地相对集中连片,推动解决农村土地碎片化问题。大力支持农村集体经济组织、种田能手和新型经营主体改良土壤、提升地力、改善农业生产条件。鼓励有条件的村先行先试,在充分尊重集体成员意愿的基础上,整合直接面向普通农户的普惠性涉农补助资金,发动集体成员筹资筹劳,由农村集体经济组织统筹用于耕地整合整治。
  允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治,盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡人员创业。调整完善拆旧复垦指标收益分配机制和复垦地块规模分配机制。支持农村集体经济组织按照省有关政策实施拆旧复垦,复垦后的土地在征得原土地使用权人同意的前提下,可由农村集体经济组织统筹实行股份合作制经营。
  四、强化试点示范,着力打造一批典型样板。2019年,在粤东西北地区(含惠州、肇庆市和江门恩平市、开平市、台山市)各县(市、区),各选取一个基础条件好、农民流转土地意愿强的乡镇,开展省级农村承包土地经营权流转试点,规范引导承包农户依法采取出租(转包)方式流转承包土地经营权,或采取土地托管、联耕联种、代耕代种等多种经营方式,不断探索更多放活土地经营权的有效途径,加快打造一批可复制、可推广的典型样板,规范引领当地土地流转。
  各地尤其是未安排省级试点的市、县,可结合实际,因地制宜开展试点,着力推动体制机制创新,促进土地适度集中,发展多种形式农业适度规模经营。力争到2020年底,全省农村承包地流转面积占家庭承包地面积40%以上。
  五、加强项目倾斜支持,优先安排土地流转程度高的地区实施涉农项目。探索将土地流转情况作为各级涉农项目安排的重要参考因素,大力支持土地流转较好的地区实施相关涉农项目。现代农业产业园建设、垦造水田等项目要适当向土地流转面积大、农业规模化经营水平高的县(市、区)倾斜。优先将承担土地流转试点、土地经营权入股发展农业产业化经营试点的镇、村,纳入“一村一品、一镇一业”农业特色专业镇、专业示范村扶持范围,给予相应项目资金支持。现代农业产业园和“一村一品、一镇一业”各类规模经营主体、承包农户的土地流转奖补资金,在现有各级财政专项补助资金中统筹安排。
  六、健全流转管理服务体系,推动农村产权流转管理服务平台全覆盖。加快建立健全农村产权流转管理服务平台,2019年底,市、县、镇三级全部建立农村产权流转管理服务平台,有条件的行政村建立服务站点,实现平台服务全覆盖。农户承包土地经营权需要流转的,应当通过农村产权流转管理服务平台进行公开交易。推进市、县、镇平台信息互联互通,加强对土地流转交易信息的综合分析,及时准确掌握流转价格动态,科学研判价格趋势,适时发布土地经营权流转指导价格,供土地流转各方参考,防止不合理的要价或压价。
  七、支持新型经营主体承接流转土地,加快发展多种形式规模经营。加快构建框架完整、措施精准、机制有效的政策扶持体系,深入实施新型农业经营主体高质量发展行动,突出抓好农民合作社和家庭农场发展,推动农业龙头企业“千百计划”。支持新型经营主体特别是家庭农场和农民合作社通过农村产权流转管理服务平台,积极承接农户流转土地,加快发展适度规模经营。农业适度规模经营主体直接用于或服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施用地,其性质属于农用地,用地规模按照国家和省设施农用地相关政策规定执行。大力支持返乡乡贤牵头创办家庭农场或领办农民合作社。积极引导工商企业到农村开展社会化服务,发展良种种苗繁育、仓储物流、农产品初加工和市场营销以及土地托管服务等。到2020年,培育家庭农场达到2万家、农民合作社达到5万家、农业龙头企业5000家。
  八、发挥集体经济组织功能作用,鼓励开展土地统筹经营与托管服务。支持指导农村集体经济组织依法依规履行对承包地发包、调整、监督、收回等权能,落实出租(转包)或其他方式流转经营权以及经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押的书面备案要求,监督流转土地使用,防止和纠正长期抛荒、损毁耕地、非法改变土地用途等行为。鼓励和支持农村集体经济组织在尊重农民意愿的基础上,统筹集体土地或托管农户承包地,开展经营服务活动。农村集体经济组织受本集体农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的,可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费,用于农田基本建设或其他公益性支出。
  九、加强风险防范,切实维护土地流转秩序。农村承包土地经营权流转要坚持依法自愿有偿,不得搞强迫命令,不能剥夺和非法限制农民承包土地权利,严格把握好土地经营权流转和集中的度,防止土地过度集中到少数人手中。全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度,加强事中事后监督管理。建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度,对受让方的农业经营能力或资质等作出明确规定。加强对流转合同履约情况的跟踪监管和对流转土地用途的跟踪监控,确保流转土地不改变土地性质和用途,不得降低耕地的基础地力,切实保护基本农田,坚决遏制农地“非农化”。加快健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调解仲裁体系,依法妥善化解各类涉地经营矛盾纠纷,维护土地流转各权利主体的合法权益。
  建立整村流转农户承包地风险防范机制。是否整村流转土地,必须尊重农民意愿,不能为了追求土地经营规模而强制农民整村流转土地。整村流转农户承包地要通过农村产权流转管理服务平台规范交易,与承包农户签订流转合同,进行合同鉴证。各地要摸清承包地整村流转底数,建立矛盾纠纷化解工作预案。整村流转农户承包地各个环节要及时公示公开,鼓励引入第三方,对整村流转承包地进行风险评估。农业农村部门要对工商企业整村及跨村大面积流转承包地把关。
  十、强化责任落实,促进土地流转提质增效。发挥基层党组织在推进农村承包土地经营权流转中的引领作用,将服务推动土地流转作为重要内容,纳入推进乡村振兴战略实绩考核,结合考核评价结果,每年通报表扬一批在规范有序推进土地流转助力乡村振兴工作中表现突出的县镇村及集体经济组织主要负责人等。各地要切实把推进农村承包土地经营权流转发展适度规模经营提上实施乡村振兴战略重要议事日程,强化统筹谋划、分类指导,在政策制定、工作部署、人员配备、投入支持等各个方面加大力度,确保各项政策落到实处、取得实效。各有关部门要各司其职,各负其责,分工协作,健全落实指导协调和督促检查制度,形成合力推进农村承包土地经营权流转的良好工作局面。

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